Los límites de la bonanza: Politicas sociales, inercia e innovación

La bonanza que se fue….  ¿Y  no regresará?

 

El último quinquenio la bonanza económica de los países suramericanos trajo consigo no solo el equilibrio macroeconómico. También fue un periodo fecundo para la lucha contra la pobreza.  Entre el 2006 y el 2013 se han puesto en marcha programas sociales en Bolivia (Bono Juancito Pinto), Colombia (Programa Familias en Acción), Ecuador (Bono del Desarrollo Humano) y Perú (Programa Juntos) con ambiciosas metas. El objetivo común de todos estos instrumentos es reducir la transmisión intergeneracional de la pobreza y el aumento de la permanencia  y culminación de la educación básica. Así, con los logros de las familias en salud, educación y nutrición se espera que el capital humano acumulado permita la inclusión en la vida económica y social y mejores oportunidades para los adolescentes y jóvenes como efecto duradero y de largo plazo.

Existe ya evidencia de que se ha producido impactos favorables en diversos países. En Ecuador  el índice de pobreza monetaria se ha reducido desde el 37,6 en 2006 al 23% en el 2012 (INEC); en Perú la pobreza ha descendido del 42.4% en el 2007 al 25.8% (INEI) en el 2012, dieciséis puntos porcentuales.

El incremento de la inversión social del Estado ha ido de la mano con la curva de ingresos fiscales durante el periodo de bonanza y el boom de exportaciones de materias primas minerales y de hidrocarburos. Las exportaciones de Bolivia, Ecuador y Perú durante los últimos diez años ha registrado un impresionante salto. Ello ha sido  el resultado de una demanda sostenida de metales e hidrocarburos de los países asiáticos y en especial de la industria pesada y manufacturera de China, cuyos niveles de crecimiento se ha mantenido estable y muy por encima del promedio de los países desarrollados.

 

 

 

La mayor inversión en programas sociales en los tres países explica  en gran parte una reducción sustancial de la prevalencia de niños y niñas con desnutrición crónica y la caída en la tasa de muerte infantil por causas prevenibles.

Existe una serie de señales que indican que el periodo de bonanza puede haber llegado a un punto de inflexión. El flanco débil de esta mayor inversión es su dependencia de una fuente de ingresos que ha sido siempre volátil:  la exportación de materias primas. Los precios se encuentran (unos mas que otros) en una tendencia a la baja. Si en el 2010 el promedio de crecimiento del PBI fue del 4.4% en la región, el BM y las clasificadoras lo colocan en el 3.1% para el próximo año. No es un secreto que China ha decidido cambiar su política económica. Durante los próximos años su industria se enfocará hacia el mercado interno: estímulos para industrias con mayor demanda de mano de obra y manufactura con mayor valor agregado. Ello implica una caída progresiva en la demanda de materias primas metálicas y menores ingresos por exportaciones en la región.

Hace pocos días el economista William Malloney, economista líder del grupo de investigación sobre Economía del Desarrollo del Banco Mundial estuvo en una visita de trabajo en Lima. fue entrevistado por el diario El Comercio. El editor de Economía del diario de visible tendencia conservadora le pregunta «en los últimos 20 años a la región le ha ido bien, pero es probable que estemos en un punto de inflexión y ahora sí se notará que no hemos hecho lo necesario para sostener el crecimiento, ¿a qué lo atribuye», Interrogante inverosímil hace dos años cuando el furor por el crecimiento y el consumismo envolvía el ambiente político. En efecto, la gran mayoría de países de América del Sur registraron aumentos considerables del gasto fiscal durante los últimos siete años, pero poco se sabe sobre el desarrollo en las capacidades para implementar mejores servicios sociales.

 

La mejora de la gestión del Estado en materia de servicios públicos se puede agrupar en dos esferas: las reformas de primera generación, que involucran la adopción de sistemas de gestión con un uso intensivo de tecnologías modernas y capacitación de los operadores de servicios. En este grupo entran cambios referidos como simplificación administrativa, en la que se pueden mejorar los tiempos de atención a los ciudadanos, se registran los reclamos de estos y por lo general se pueden mejorar los sistemas de registro, trámite y producción de documentos oficiales. El segundo  grupo implica cambios sustantivos en la gestión de las políticas desde los entes rectores sectoriales: en salud, educación, promoción social. Los cambios en este segundo grupo exigen la modificación de variables que forman parte de los engranajes de la gestión de los servicios públicos, tres de ellas son imprescindibles: capacidades técnicas de los operadores, sistemas de programación, evaluación y mejora del desempeño, y espacios para la transparencia y rendición de cuentas.

 

La presión de los actores nacionales e internacionales para adoptar reformas de la Nueva Gestión Pública , puede tener profundos efectos en los sistemas nacionales si las reformas son promovidas simultáneamente por el liderazgo político (Christensen y Lagreid, 2005). En nuestros países la participación política y en la rendición de cuentas ha avanzado mas en los mecanismos de gobierno local que en los espacios de gestión sectorial, que se caracterizan por una jerarquización hermética. Pero la responsabilización en el nivel local no va de la mano con la asignación de recursos y competencias. En varios países de la región se está hablando, tal como lo hace el editor de El Comercio de la oportunidad perdida para realizar las reformas institucionales necesarias para la mejora sustancial de los servicios públicos. Analistas de las agencias indican que América Latina ha sido incapaz de asumir el reto de las reformas de segunda  generación tal como fueron abordadas por los países asiáticos en los años 70.

 

Algunas evidencias de las brechas de desempeño

En la medición de la prueba internacional PISA 2012 volvieron a manifestarse las serias  dificultades que tienen  los países latinoamericanos para enfrentar reformas sustanciales en sus sistemas educativos.  Los ocho países de la región participantes en el 2012 se encuentran en el grupo del 25% de países con peor desempeño. Aunque entre ellos hay significativas diferencias de resultados, ninguno muestra niveles satisfactorios de logro. Chile, el más adelantado de los países del grupo latinoamericano, exhibe un rendimiento promedio que equivale a un año menos de escolarización que en España y Portugal, 2 años menos que en Suiza y 3 años menos que en Singapur  (J.J. Brunner: BBC, dic. 2013).

Los estudiantes que alcanzaron el nivel 1 en PISA tienen capacidades insuficientes para acceder a estudios superiores y para desarrollar las actividades propias de la sociedad del conocimiento. En los niveles tres y cuatro los estudiantes están por encima del mínimo y tienen capacidad para realizar actividades cognitivas complejas, aunque no de manera óptima. Quienes se ubican en los niveles superiores (cinco y seis) pueden desarrollar actividades de alta complejidad cognitiva, y tomar decisiones con métodos racionales.

 

La mayoría de estudiantes de países latinoamericanos participantes se sitúa en el nivel 1. Menos de la quinta parte de los evaluados alcanzó el nivel mínimo (dos). Estos pueden interpretar situaciones en contextos que sólo requieren una inferencia directa, utilizar algoritmos, fórmulas, procedimientos o convenciones elementales. Son brechas sustanciales que es imprescindible enfrentar.

 

El fracaso de los sistemas en conseguir el aprendizaje de los niños y niñas actúa como un reforzador de los circuitos de segmentación educativa-económica que existen como resultado de la inequidad estructural. ). Sus efectos son duraderos para los niños y niñas: cuanto menor sea su éxito en su experiencia escolar mayor la probabilidad de que el atraso escolar se convierta en deserción, cerrándose así el circulo de reproducción de la pobreza.

Esa es la razón porque el objetivo de aumentar los logros  educativos en la primaria y en especial de los grupos socioeconómicos vulnerables debería constituir un objetivo central de las políticas de inclusión social.

Entre los factores escolares positivamente relacionados con el éxito escolar destacan la presión que ejercen los padres de familia sobre la calidad académica de las instituciones, la autonomía escolar, la calidad de los docentes, la suficiencia de los recursos y la cantidad de horas de clase. Algunos de estos elementos, son factores enteramente controlables por el Estado. Pero para que ello ocurra tienen que ocurrir una serie de cambios en los sistemas educativos, entre otros: docentes con competencias para diseñar y ajustar la metodología en función de las características y cultura de los propios niños y niñas, modelos de gestión de instituciones educativas que fomenten la enseñanza centrada en la motivación de los estudiantes y sistemas de rendición de cuentas eficaces.

 

Justamente esos son elementos que aparecen constantemente en proyectos de innovación que favorecen los derechos y el empoderamiento de los niños, niñas y adolescentes: procesos que permiten a los estudiantes convertirse en sujetos protagónicos y alienta a los docentes a dialogar en forma constante con ellos. Poner a los  estudiantes y sus proyectos de vida en el centro del diseño de los programas. Aquí existe una oportunidad para una interacción entre las experiencias locales y las políticas educativas nacionales.

 

¿Qué ha impedido a los Estados de América Latina Aprovechar las condiciones del entorno económico?... Una venntana para la Sociedad Civil

 

El economista líder del Banco Mundial respondió con sinceridad a esta pregunta. «Es un misterio» dijo y agregó algo sobre las capacidades. El BM está perplejo de porque a pesar de haber facilitado miles millones de dólares en créditos de contrapartida para proyectos de los Estados, estos fracasan sin misericordia.  Entonces los estudios en los últimos dos años están enfocando en un mismo tema: la reforma de la gestión. 

 

Los Estados Latinoamericanos no estaban preparados para el periodo de bonanza. Durante la década de los noventa la ofensiva  neoliberal había entronizado la ideología del Estado mínimo, un estado que se responsabilizase de lo elemental: orden jurídico y seguridad. Durante los noventa el Estado mantuvo una nómina de servidores públicos con salarios de subsistencia, sistemas de recursos humanos incoherentes y anquilosados, capacitación inexistente en aspectos técnicos. Los intentos privatizadores de los servicios sociales decayeron pero persistieron en la subregión hasta que la Guerra del Agua en Bolivia demostró que la imposición era inviable. La tesis del Estado Mínimo falleció en Cochabamba. Sin embargo, el daño ya estaba hecho y se observa aún en los servicios públicos.

 

Enfocando en la niñez y la juventud

La gestión competente de servicios educativos y de salud eficaces y pertinentes para la niñez requiere un proceso que permita simultáneamente: fortalecer el rol de rectoría técnica de los ministerios con modelos de servicios centrados en las necesidades y la cultura de niños, niñas y adolescentes, y al mismo tiempo, ampliar los márgenes para  que los directivos  en los niveles locales  incorporen innovaciones que permitan responder a la diversidad de los contextos, con la capacidad suficiente para evaluar esas iniciativas y ajustar la gestión en función de .los resultados.

Ese proceso requiere operadores de servicios con márgenes de autonomía, criterio propio y capacidades para conectar la planificación y la evaluación. La existencia de sistemas de selección, evaluación y estímulos para los servidores públicos basados en evaluación del desempeño, sería extremadamente útil en ese proceso.

Los marcos administrativos de los Estados de la región son algo rígidos para dar cabida a la experimentación y las innovaciones. Es claro que buena parte de esas capacidades se encuentra en la sociedad civil: las ONGs, las universidades, las comunidades profesionales.  Se ha observado que el uso del análisis de resultados de experiencias prácticas tiene un efecto demostrativo poderoso, tanto en el sector privado como en el gubernamental. La mayoría de ejemplos que el BM o UNICEF usan como ejemplo vienen desde el Asia. Sin embargo, existen dos casos de institucionalización de experiencias especialmente relevantes -de los cuales he sido testigo.

El modelo de Comités Locales de Administración de Salud (CLAS) en Perú es el primero. Un modelo nacido de un Programa de Servicios de Salud de Administración Compartida con participación de la comunidad. A pesar de las incomprensiones  que ha tenido que  afrontar en los últimos siete años, en distritos urbano periféricas juegan un rol clave para movilizar las capacidades comunitarias en la atención primaria de salud.

 

El segundo caso proviene de Chile. La experiencia de las Oficinas Locales de Protección de Derechos de Niños y Niñas  surgió de proyectos implementados por corporaciones (ONGs) que tenían un exitoso trabajo de intervención en violencia familiar con enfoque ecosistémico en comunas de Santiago de Chile. El modelo permitía abordar los factores de la desprotección de niños, niñas y adolescentes con un abordaje inicial y protocolos de derivación a instituciones especializadas. Posteriormente el modelo se complementaría con los Centros de Orientación y Diagnóstico que abordan la participación de adolescentes en situaciones de conflicto y, sobre todo permitía recuperar el rol de las redes de protección de la familia y la comunidad. El Servicio Nacional de Menores (SENAME) sistematizó ambos proyectos y lo extendió como una modalidad de atención integral de niños y adolescentes en situaciones de crisis familiar y desprotección previo.

 

Los modelos innovadores al integrarse a la red de servicios públicos pueden sufrir los mismos embates que cualquier otro proyecto en contacto con el Estado: rutinización, sobrecarga administrativa, deficiencia en los sistemas de monitoreo. El Estado comprende sus límites y en muchos países se han establecido canales de trabajo. En la medida que la relevancia y pertinencia de las innovaciones sea documentada por actores externos y con mirada crítica, su capacidad de renovar las prácticas del Estado será mayor.

 

No existe ninguna seguridad de que al trasladarse al Estado las innovaciones se mantengan químicamente puras. En un proceso de incorporación de cambios y de escalamiento ambos actores deben comprender que el reconocimiento de las competencia técnicas y el valor de los diferentes roles son parte de las reglas del juego. Un contrato de consultoría  no debería arruinar una relación de mutuo aprendizaje. Para los organismos no gubernamentales la cooptación es un riesgo, un riesgo al que es necesario exponerse si pretendemos juzgar la validez de nuestras apuestas programáticas en un escenario mayor. Jugar en una cancha grande implica nuevos desafíos y nuevos roles.