La bonanza que se fue….
¿Y no regresará?
El último quinquenio la bonanza económica de los países
suramericanos trajo consigo no solo el equilibrio macroeconómico. También fue
un periodo fecundo para la lucha contra la pobreza. Entre el 2006 y el 2013 se han puesto en
marcha programas sociales en Bolivia (Bono Juancito Pinto), Colombia (Programa
Familias en Acción), Ecuador (Bono del Desarrollo Humano) y Perú (Programa
Juntos) con ambiciosas metas. El objetivo común de todos estos instrumentos es
reducir la transmisión intergeneracional de la pobreza y el aumento de la
permanencia y culminación de la
educación básica. Así, con los logros de las familias en salud, educación y
nutrición se espera que el capital humano acumulado permita la inclusión en la vida
económica y social y mejores oportunidades para los adolescentes y jóvenes como
efecto duradero y de largo plazo.
Existe ya evidencia de que se ha producido impactos
favorables en diversos países. En Ecuador
el índice de pobreza monetaria se ha reducido desde el 37,6 en 2006 al
23% en el 2012 (INEC); en Perú la pobreza ha descendido del 42.4% en el 2007 al
25.8% (INEI) en el 2012, dieciséis puntos porcentuales.
El incremento de la inversión social del Estado ha ido de la
mano con la curva de ingresos fiscales durante el periodo de bonanza y el boom
de exportaciones de materias primas minerales y de hidrocarburos. Las
exportaciones de Bolivia, Ecuador y Perú durante los últimos diez años ha
registrado un impresionante salto. Ello ha sido el resultado de una demanda sostenida de metales
e hidrocarburos de los países asiáticos y en especial de la industria pesada y
manufacturera de China, cuyos niveles de crecimiento se ha mantenido estable y
muy por encima del promedio de los países desarrollados.
La mayor inversión en programas sociales en los tres países
explica en gran parte una reducción
sustancial de la prevalencia de niños y niñas con desnutrición crónica y la
caída en la tasa de muerte infantil por causas prevenibles.
Existe una serie de señales que indican que el periodo de
bonanza puede haber llegado a un punto de inflexión. El flanco débil de esta
mayor inversión es su dependencia de una fuente de ingresos que ha sido siempre
volátil: la exportación de materias primas.
Los precios se encuentran (unos mas que otros) en una tendencia a la baja. Si
en el 2010 el promedio de crecimiento del PBI fue del 4.4% en la región, el BM
y las clasificadoras lo colocan en el 3.1% para el próximo año. No es un
secreto que China ha decidido cambiar su política económica. Durante los
próximos años su industria se enfocará hacia el mercado interno: estímulos para industrias con mayor demanda de mano de obra y manufactura con mayor valor agregado.
Ello implica una caída progresiva en la demanda de materias primas metálicas y
menores ingresos por exportaciones en la región.
Hace pocos días el economista William Malloney, economista
líder del grupo de investigación sobre Economía del Desarrollo del Banco
Mundial estuvo en una visita de trabajo en Lima. fue entrevistado por el diario
El Comercio. El editor de Economía del diario de visible tendencia conservadora
le pregunta «en los últimos 20
años a la región le ha ido bien, pero es probable que estemos en un punto de
inflexión y ahora sí se notará que no hemos hecho lo necesario para sostener el
crecimiento, ¿a qué lo atribuye»,
Interrogante inverosímil hace dos años cuando el furor por el crecimiento y el
consumismo envolvía el ambiente político. En efecto, la gran mayoría de países
de América del Sur registraron aumentos considerables del gasto fiscal durante
los últimos siete años, pero poco se sabe sobre el desarrollo en las
capacidades para implementar mejores servicios sociales.
La mejora de la gestión del Estado en materia de servicios públicos
se puede agrupar en dos esferas: las reformas de primera generación, que involucran
la adopción de sistemas de gestión con un uso intensivo de tecnologías modernas
y capacitación de los operadores de servicios. En este grupo entran cambios
referidos como simplificación administrativa, en la que se pueden mejorar los
tiempos de atención a los ciudadanos, se registran los reclamos de estos y por
lo general se pueden mejorar los sistemas de registro, trámite y producción de
documentos oficiales. El segundo grupo
implica cambios sustantivos en la gestión de las políticas desde los entes
rectores sectoriales: en salud, educación, promoción social. Los cambios en
este segundo grupo exigen la modificación de variables que forman parte de los
engranajes de la gestión de los servicios públicos, tres de ellas son
imprescindibles: capacidades técnicas de los operadores, sistemas de
programación, evaluación y mejora del desempeño, y espacios para la
transparencia y rendición de cuentas.
La presión de los actores nacionales e internacionales para
adoptar reformas de la Nueva Gestión Pública , puede tener profundos efectos en
los sistemas nacionales si las reformas son promovidas simultáneamente por el
liderazgo político (Christensen y Lagreid, 2005). En nuestros países la
participación política y en la rendición de cuentas ha avanzado mas en los
mecanismos de gobierno local que en los espacios de gestión sectorial, que se
caracterizan por una jerarquización hermética. Pero la responsabilización en el
nivel local no va de la mano con la asignación de recursos y competencias. En
varios países de la región se está hablando, tal como lo hace el editor de El
Comercio de la oportunidad perdida para realizar las reformas institucionales
necesarias para la mejora sustancial de los servicios públicos. Analistas de las
agencias indican que América Latina ha sido incapaz de asumir el reto de las
reformas de segunda generación tal como
fueron abordadas por los países asiáticos en los años 70.
Algunas evidencias de las brechas de desempeño
En la medición de la prueba internacional PISA 2012
volvieron a manifestarse las serias
dificultades que tienen los
países latinoamericanos para enfrentar reformas sustanciales en sus sistemas
educativos. Los ocho países de la región
participantes en el 2012 se encuentran en el grupo del 25% de países con peor
desempeño. Aunque entre ellos hay significativas diferencias de resultados,
ninguno muestra niveles satisfactorios de logro. Chile, el más adelantado de
los países del grupo latinoamericano, exhibe un rendimiento promedio que
equivale a un año menos de escolarización que en España y Portugal, 2 años
menos que en Suiza y 3 años menos que en Singapur (J.J. Brunner: BBC,
dic. 2013).
Los estudiantes que alcanzaron el nivel 1 en PISA tienen
capacidades insuficientes para acceder a estudios superiores y para desarrollar
las actividades propias de la sociedad del conocimiento. En los niveles tres y
cuatro los estudiantes están por encima del mínimo y tienen capacidad para
realizar actividades cognitivas complejas, aunque no de manera óptima. Quienes
se ubican en los niveles superiores (cinco y seis) pueden desarrollar
actividades de alta complejidad cognitiva, y tomar decisiones con métodos
racionales.
La mayoría de estudiantes de países latinoamericanos participantes
se sitúa en el nivel 1. Menos de la quinta parte de los evaluados alcanzó el
nivel mínimo (dos). Estos pueden interpretar situaciones en contextos que sólo
requieren una inferencia directa, utilizar algoritmos, fórmulas, procedimientos
o convenciones elementales. Son brechas sustanciales que es imprescindible
enfrentar.
El fracaso de los sistemas en conseguir el aprendizaje de
los niños y niñas actúa como un reforzador de los circuitos de segmentación
educativa-económica que existen como resultado de la inequidad estructural. ). Sus
efectos son duraderos para los niños y niñas: cuanto menor sea su éxito en su
experiencia escolar mayor la probabilidad de que el atraso escolar se convierta
en deserción, cerrándose así el circulo de reproducción de la pobreza.
Esa es la razón porque el objetivo de aumentar los
logros educativos en la primaria y en
especial de los grupos socioeconómicos vulnerables debería constituir un
objetivo central de las políticas de inclusión social.
Entre los factores escolares positivamente relacionados con
el éxito escolar destacan la presión que ejercen los padres de familia sobre la
calidad académica de las instituciones, la autonomía escolar, la calidad de los
docentes, la suficiencia de los recursos y la cantidad de horas de clase. Algunos
de estos elementos, son factores enteramente controlables por el Estado. Pero
para que ello ocurra tienen que ocurrir una serie de cambios en los sistemas
educativos, entre otros: docentes con competencias para diseñar y ajustar la
metodología en función de las características y cultura de los propios niños y
niñas, modelos de gestión de instituciones educativas que fomenten la enseñanza
centrada en la motivación de los estudiantes y sistemas de rendición de cuentas
eficaces.
Justamente esos son elementos que aparecen constantemente en
proyectos de innovación que favorecen los derechos y el empoderamiento de los
niños, niñas y adolescentes: procesos que permiten a los estudiantes
convertirse en sujetos protagónicos y alienta a los docentes a dialogar en
forma constante con ellos. Poner a los
estudiantes y sus proyectos de vida en el centro del diseño de los
programas. Aquí existe una oportunidad para una interacción entre las
experiencias locales y las políticas educativas nacionales.
¿Qué ha impedido a los Estados de América Latina
Aprovechar las condiciones del entorno económico?... Una venntana para la Sociedad
Civil
El economista líder del Banco Mundial respondió con
sinceridad a esta pregunta. «Es
un misterio» dijo y agregó algo
sobre las capacidades. El BM está perplejo de porque a pesar de haber
facilitado miles millones de dólares en créditos de contrapartida para proyectos
de los Estados, estos fracasan sin misericordia. Entonces los estudios en los últimos dos años
están enfocando en un mismo tema: la reforma de la gestión.
Los Estados Latinoamericanos no estaban preparados para el
periodo de bonanza. Durante la década de los noventa la ofensiva neoliberal había entronizado la ideología del
Estado mínimo, un estado que se responsabilizase de lo elemental: orden
jurídico y seguridad. Durante los noventa el Estado mantuvo una nómina de servidores
públicos con salarios de subsistencia, sistemas de recursos humanos incoherentes
y anquilosados, capacitación inexistente en aspectos técnicos. Los intentos privatizadores
de los servicios sociales decayeron pero persistieron en la subregión hasta que
la Guerra del Agua en Bolivia demostró que la imposición era inviable. La tesis
del Estado Mínimo falleció en Cochabamba. Sin embargo, el daño ya estaba hecho
y se observa aún en los servicios públicos.
Enfocando en la niñez y la juventud
La gestión competente de servicios educativos y de salud eficaces
y pertinentes para la niñez requiere un proceso que
permita simultáneamente: fortalecer el rol de rectoría técnica de los
ministerios con modelos de servicios centrados en las necesidades y la cultura
de niños, niñas y adolescentes, y al mismo tiempo, ampliar los márgenes para que los directivos en los niveles locales incorporen innovaciones que permitan responder
a la diversidad de los contextos, con la capacidad suficiente para evaluar esas
iniciativas y ajustar la gestión en función de .los resultados.
Ese proceso requiere operadores de servicios con márgenes de
autonomía, criterio propio y capacidades para conectar la planificación y la evaluación.
La existencia de sistemas de selección, evaluación y estímulos para los
servidores públicos basados en evaluación del desempeño, sería extremadamente
útil en ese proceso.
Los marcos administrativos de los Estados de la región son algo
rígidos para dar cabida a la experimentación y las innovaciones. Es claro que buena
parte de esas capacidades se encuentra en la sociedad civil: las ONGs, las
universidades, las comunidades profesionales.
Se ha observado que el uso del análisis de resultados de experiencias
prácticas tiene un efecto demostrativo poderoso, tanto en el sector privado
como en el gubernamental. La mayoría de ejemplos que el BM o UNICEF usan como ejemplo
vienen desde el Asia. Sin embargo, existen dos casos de institucionalización de
experiencias especialmente relevantes -de los cuales he sido testigo.
El modelo de Comités
Locales de Administración de Salud (CLAS) en Perú es el primero. Un modelo
nacido de un Programa de Servicios de Salud de Administración Compartida con
participación de la comunidad. A pesar de las incomprensiones que ha tenido que afrontar en los últimos siete años, en
distritos urbano periféricas juegan un rol clave para movilizar las capacidades
comunitarias en la atención primaria de salud.
El segundo caso proviene de Chile. La experiencia de las Oficinas
Locales de Protección de Derechos de Niños y Niñas surgió de proyectos implementados por corporaciones
(ONGs) que tenían un exitoso trabajo de intervención en violencia familiar con
enfoque ecosistémico en comunas de Santiago de Chile. El modelo permitía abordar
los factores de la desprotección de niños, niñas y adolescentes con un abordaje
inicial y protocolos de derivación a instituciones especializadas.
Posteriormente el modelo se complementaría con los Centros de Orientación y
Diagnóstico que abordan la participación de adolescentes en situaciones de
conflicto y, sobre todo permitía recuperar el rol de las redes de protección de
la familia y la comunidad. El Servicio Nacional de Menores (SENAME) sistematizó
ambos proyectos y lo extendió como una modalidad de atención integral de niños
y adolescentes en situaciones de crisis familiar y desprotección previo.
Los modelos innovadores al integrarse a la red de servicios
públicos pueden sufrir los mismos embates que cualquier otro proyecto en
contacto con el Estado: rutinización, sobrecarga administrativa, deficiencia en
los sistemas de monitoreo. El Estado comprende sus límites y en muchos países se
han establecido canales de trabajo. En la medida que la relevancia y
pertinencia de las innovaciones sea documentada por actores externos y con
mirada crítica, su capacidad de renovar las prácticas del Estado será mayor.
No existe ninguna seguridad de que al trasladarse al Estado
las innovaciones se mantengan químicamente puras. En un proceso de
incorporación de cambios y de escalamiento ambos actores deben comprender que
el reconocimiento de las competencia técnicas y el valor de los diferentes roles
son parte de las reglas del juego. Un contrato de consultoría no debería arruinar una relación de mutuo
aprendizaje. Para los organismos no gubernamentales la cooptación es un riesgo,
un riesgo al que es necesario exponerse si pretendemos juzgar la validez de
nuestras apuestas programáticas en un escenario mayor. Jugar en una cancha
grande implica nuevos desafíos y nuevos roles.
